干部医疗科党支部举办老年患者联谊会祝贺重阳佳节

于是，讨论立法审查的基准（标准）的一种普遍倾向，便是从《立法法》以及其他法规范中提炼出合法性原则与合理性原则，直接将两者作为审查基准（标准）。

在起草和备案审查程序上，监察机关自我审查的独特优势是：能够在合理性审查方面发挥比人大审查更大效果，尤其可以针对是否符合宪法法律的原则规则、是否符合中央及国家大政方针展开审查。对于属于法律保留的事项，本实施条例不得超出权限范围。

其做法是并不将本次实施条例定位于毕其功于一役，而是只需针对《监察法》中，在政务处分法、监察官法等现有或即将制定的监察法律之外的那些内容，予以细化执行即可——长期来看，未来不排除针对《政务处分法》等其他监察法律制定执行性监察法规的可能性。关于如何规定监察法规制定程序 参考行政法规有关经验，为了规范监察法规制定程序、保证监察法规质量，国家监察委员会有必要尽快制定监察法规制定程序有关规定。（3）对限制人身自由的留置措施。从《立法法》第97条来看，在合理性审查中当存在不适当的情况时，人大对于它的常委会制定的法律和地方性法规，可以撤销和改变，上级政府对于下级政府制定的规章，也可以撤销和改变。（6）诉讼制度以及监察程序与司法程序的衔接。

避免对法律保留事项作出规定 按照《全国人大代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，其尚未对监察法规的特别授权立法问题作出专门规定。（3）在第281条第一、二款之间，新增一款作为新的第二款，规定如下：经复核机关复核的，最初造成侵权行为的监察机关为赔偿义务机关，但复核机关的复核决定加重损害的，复核机关对加重的部分履行赔偿义务。[14]由于此前这种模式长期不公开，备案审查工作事实上就成为一种制度黑箱（Black Box）。

[43]全国人大及其常委会立法监督权能的运用，亦是以宪法和法律赋予的核心事务权能为起点，逐渐扩展并固化其权能边界。该审查曾促使全国人大常委会开展了全国范围内的生态环境保护领域地方性法规专项审查，《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》（2018年7月10日）中明确提出：抓紧开展生态环境保护法规……全面清理工作，对不符合不衔接不适应……中央精神、时代要求的，及时进行废止或修改。地方立法工作的加强与立法质量的提高，不仅需要强化地方立法机关的立法能力，而且应当不断加强立法监督，推进备案审查工作。[4]《立法法》等法律规定已明确，这种所谓的审查基准要围绕抵触与不适当来具体化。

（二）我国合目的性审查的层次内涵 实际上，我国针对地方性法规的审查工作内在原理与各国有相似之处——都是央地关系与审查机关与被审查机关之关系的综合体现。地方性事务是指不需要由全国作统一规定的事务，主要与执行性立法相区分, [40]而本文讨论的地方属性则指向一种与地方更紧密联系、体现本行政区域实际的性质，包括中央无需规范或规范无法精细的事项。

例如，《工作办法》第39条第1项把明显违背社会主义核心价值观列入适当性标准，但这一情形既构成与我国《宪法》24条国家倡导社会主义核心价值观的抵触，也有悖于十九大以来党中央关于培育和践行社会主义核心价值观的重大决策部署，[7]这意味着不同审查标准之间完全有重复适用的可能，而成熟完备的审查基准必须有处置此类耦合的可行方案，同时，这四种标准之间并无高低次序，违背同一标准的不同情形也没有轻重之分，似乎表明对所有地方性法规都要采取相同步骤、强度的审查方案，这将无端加重审查机关本就沉重的工作负担。2019年末《法规、司法解释备案审查工作办法》的通过，给予审查工作更全面的规范指引。[10]参见汪进元：《宪法个案解释基准的证成逻辑及其法律控制》，载《中国法学》2016年第6期。[21] 其二，衡量内部目的与外部手段关系的德国比例原则。

如前所述，地方性法规应当符合其权力设定目的。其一，我国的三重类型化审查分层，已经部分揭示了其所具体应用的领域及其内在逻辑。其他研究成果多散见于各类研讨性的文章，观点又往往相去甚远。央地立法在立法目的上的符合程度，则是两种权力关系在立法领域是否和谐、顺畅的表现。

[13] 积极地看，过往研究为人们认识审查基准提供了开阔的视野，有助于凝聚关于审查基准的某些共识。[10]也有学者以对象内容为导向，认为我国审查基准包括主体适格性、形式规范性以及内容有限性三个方面。

结合案例可以发现，中央立法机关至少在以下两个方面，基于合目的性中的目的-手段相称要求，对地方立法者的规则设计开展效用目的审查。这表明，该案已将审查的视域从规范文本扩大到了立法相关行为上，以更好地对相应立法宗旨深入评判。

一、审查基准的迷思与祛魅 一直以来，国内对审查基准的界定都不够清晰。兹以2018年审查河北省人大常委会《关于促进农作物秸秆综合利用和禁止露天焚烧的决定》（以下简称：《决定》）为例加以说明。[30]立法的效用在于确立一套指导人们在社会中交往互动的行为规则。[16]李丽：《违宪审查：树立宪法的最高权威——纪念82宪法实施30周年（下）》，载《中国青年报》2012年10月18日，第1版。四、合目的性审查基准的层次逻辑 尽管从当前我国的审查实践可以提炼出三重审查强度的分层类型，但实践本身并未意识鲜明地遵循一套有效整合上述分层的总体方案，即笔者于本文中关注的审查基准。值得注意的是，上述理论分歧又恰恰源于规范体系的模糊和制度实践的隐晦。

在具体立法过程中，立法目的……必须要受到既有法律体系的限制。[12]甚至有研究者遵循工具之说，提出通过定量数学分析方式，以数学工具构建审查基准。

《立法法》等法律的相关规定十分模糊，这对审查基准相关认识的形成与实践活动影响深远，引发一种关于审查基准的错误认知，即审查基准，就是用于判断下位法具体缺陷的细化标准。其二，规则设计时立法事实判断与整体立法目的不符。

地方性法规合目的性审查基准的分层也由此而来。[45]同上注，全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室书，第21页。

在全国人大常委会法工委公布的审查案例中，同样可以发现这一清晰的展开逻辑。[42]出于对相应问题的反馈性处理，中央立法机关介入相应规则设计时的立法裁量问题，根据实际的社会效果判断其是否符合设计的效用目的。[29]乔晓阳主编：《中华人民共和国立法法导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版，第300页。首先，法制统一原则诠释了一种体系融贯的合目的性要求。

审查实践所期待的，应当是一套类型化的衡量尺度，帮助审查机关基于一定之目的性需要在给定的权力空间中对不同审查对象做出妥当处置。[4]参见朱宁宁：《将备案审查由重器打造成利器》，载《法制日报》2019年12月17日，第5版。

[3]参7见4程庆栋：《论适当性审查：以地方性法规为对象》，载《政治与法律》2018年第3期。以之为前提，根据所涉及的地方立法事项，有针对地考察地方立法在该领域同中央立法之立法目的的符合程度，便成为立法审查的核心内容，也是从立法角度调适上述权力关系的通行做法。

与之相应，在实践中的地方性法规审查展开了考察立法宗旨之价值目的审查。[20]Gonzales v. Raich, 545 U. S.1（2005）. [21]参见陈鹏：《合宪性审查中的立法事实认定》，载《法学家》2016年第6期。

相反，对于审查实践而言，由于抵触上位法和不合理的行为存在多样性，仅通过列举方式细化审查情形等可能将限制审查机关审查活动可针对的对象，或更不利于审查评判相应行为是否逾矩。这种现状，或将引发一系列的消极后果。以上分层逻辑，统一了不同审查强度类型化分层的归入方法，最终构成我国地方性法规审查基准的雏形。[7]习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，载《人民日报》2017年10月28日，001版。

三、我国合目的性审查的实践开展 如前所述，地方性法规审查基准的现实构造与运行逻辑，必然形成于我国审查制度中特定权力关系。在这种黑箱的影响下，既有的研究更多是像传统中医一样，通过一种控制论视角，从有限的信息输入和输出结果出发，借助一套自洽逻辑去描述其系统功能，而不曾从实践中提炼出具有实效性的审查尺度与类型化规律，形成关于审查基准的权威统一认识，准确描绘出反映我国真实制度样态的审查基准。

其二，相应制度设计揭示了审查机关与被审查机关的关系。故基于执行上位法和管理本地的需要，地方性法规应当遵循法制统一原则，与上位法及整个法律体系相融贯，在立法目的及规则内容上符合法定要求即不得抵触上位法。

目前，开展规范对比文本审查的典型案例（杭州潘某案和上海扣留行驶证案）主要面向道路交通等领域，其审查内容主要表现为地方性法规直接抵触上位法，所涉事项具有相对较强的地方属性。《工作办法》第27条规定：发现法规、司法解释的规定可能存在本办法第三章第三节规定情形的，应当函告制定机关，要求制定机关在一个月内作出说明并反馈意见。